完善银行理财监管政策发展中国特色资管行业——对银行理财的八条具体政策建议

中国投资协会资管委资忠民

经过这四十多年的快速发展，我国人民已经积累了大量的财富需要管理，而且中国发展的任务仍然十分繁重，实体经济需要大量资金，间接金融向直接金融发展任重道远，尤其是在当下经济信心不足，投资增长乏力，金融强国建设的大背景下，资产管理行业作为较晚的一种金融生态，需要从中国的实际出发，本着建立中国特色的资管体系的总目标，不断建立完善制度体系，尤其是针对不同类型的银行特别是中小银行，要有不同的政策措施进行规范与引导。

始终如一地坚守监管原则

1、坚持实事求是的原则。实事求是是马克思主义的精髓和灵魂。习近平总书记强调，坚持一切从实际出发，是我们想问题、作决策、办事情的出发点和落脚点；要始终站稳群众立场，做到想问题、找办法坚持从群众所盼所需出发，使做出的决策、想到的办法符合实践需要、符合群众意愿，努力解决好群众的急难愁盼问题。按照习总书记的要求，具体到中小银行理财业务的政策上，实事求是应该从当地的理财资源、人民的理财需求、金融机构的理财能力等出发，不能无标准；应该因地制宜、区别对待、分门别类，不要“一刀切”；应该根据金融机构的实际情况、发展态势分类监管，不可一律清零；应该客观公正公开，发挥第三方的力量，不可自由裁量。

2、坚持中国特色资管发展之路。金融发展关系中国式现代化建设全局，首要问题是路子要走对。2017年4月，习近平总书记在主持中央政治局集体学习时指出，发展金融业需要学习借鉴外国有益经验，但必须立足国情，从我国实际出发，准确把握我国金融发展特点和规律，不能照抄照搬。2019年2月，中央政治局再次就金融工作举行集体学习时，习总书记明确指出，我们要深化对金融本质和规律的认识，立足中国实际，走出中国特色金融发展之路。去年的中央金融工作会议，高度概括了坚定不移走中国特色金融发展之路的“八个坚持”。在今年专题研讨班开班式上，习总书记指出，中国特色金融发展之路既遵循现代金融发展的客观规律，更具有适合我国国情的鲜明特色，与西方金融模式有本质区别。我们要坚定自信，在实践中继续探索完善，使这条路越走越宽广。中国资管业务尤其是银行理财规范发展时间短，涉及面广，服务群体多、规模大、分布散而且风险偏好低，大多是因为国家利率市场化、存款保险化后既避险又想增加收入的群体。而且中国银行业机构多、差异大、服务群体广泛，是我国金融业的主力军，银行理财也快速成为我国资产管理行业的主力军，更是满足城乡人民稳健理财需求的主力军。而且经过新规后现在的银行理财业务是一个新兴的业务,银行理财市场也是一个新兴的市场。对新兴的业务、新兴的市场,监管的重点应摆在三个方面:一是如何更好地培育理财市场将理财市场做好;二是如何更好地引导理财业务规范、健康地发展，实现客户目标和国家发展战略目标;三是如何进行市场各项配套制度的建设与完善。这就需要鼓励多样化类型的机构参与到银行理财市场中来,为理财市场带来更为多样化的产品;需要建立完善、清晰、明确的监管政策,规范市场参与主体的行为。

3、体现公平竞争原则

一是,减让大中小银行均能够参与到理财市场竞争中。截至2023年末,共有32家理财子公司批筹,31家理财子公司开始展业,理财子公司所管理的产品规模为224670亿元,占全市场规模的83.85%,行业集中度高。对比公募基金行业,截至2023年末,公募基金管理规模为27.6万亿,而公募基金管理公司数量却高达145家。当前我国资管行业发展尚处于早期,以投资者为核心的金融产品层次和丰富度都不足。解决供给不足问题,比较好的办法是丰富市场主体,增加市场的多样性,提高市场参与主体的活力。

二是,在理财子公司批筹过程中充分考虑中小银行为区域性银行,在资产总规模、理财业务总规模、物理网点数量、从业人员数量等方面均与全国展业的国有银行及股份制银行存在较大的差距。因此在理财子公司批筹过程中,应重点考察银行理财业务的能力要求。

4、体现引导业务规范发展原则

一是要引导理财业务专业化发展。银行理财业务为资产管理业务,投研能力、风险管理能力和信息科技支撑是资管机构发展的核心竞争力。因此,监管政策要着重于引导理财产品管理机构的专业投研能力、合规风控水平、科技支撑能力等建设。二是要引导理财业务差异化、特色化发展。鼓励理财公司服务乡村振兴、科技创新、绿色发展等国家战略,促进形成综合性大型理财公司与特色化专业理财公司协同发展、良性竞争的行业生态,激发理财业务的发展活力。

5、注重区域均衡发展的原则

理财业务的本质是服务于投资者需求,因此在设立理财子公司时需要充分考虑理财子公司所在区域居民投资理财的需求,同时还应兼顾理财子公司对区域经济发展的支持。

一是要考虑区域存款总规模。区域存款规模反映了区域财富的集聚情况,往往存款规模较高的区域当地居民投资理财的需求也更旺盛。

其次考虑当地常住人口数量。理财业务要体现普惠性,需要让多数居民享受到理财金融服务,常住人口数量较多的城市,往往更需要理财公司的服务。

第三考虑东部沿海地区、中部地区、西部地区以及城乡等区域发展的平衡。目前理财子公司设立区域在北京、上海、深圳、青岛、南京、天津、福州、杭州、宁波、重庆,分布集中在直辖市及东部沿海城市,而东北地区、中部地区、西北地区、西南地区均未设立理财子公司,不但影响东北振兴、中部崛起、西部开发的国家战略实施,还会延缓这些地区居民财产性收入的增长,特别是通过理财又抽走这些地区的资金,加剧区域经济发展的不平衡。

综上所述，并根据相关经济数据，下一步应重点考虑在广东省、四川省、湖北省、湖南省、陕西省、河南省、辽宁省、天津市设立理财子公司。另外江苏浙江等地区民营经济发达,百强县众多,虽然已设立了杭银理财、宁银理财、南银理财、苏银理财四家理财子公司,但考虑到服务于当地农村居民理财,仍可考虑单独或联合批设县域农商银行理财子公司。

6、坚持成熟一个批准一个的原则

《商业银行理财子公司管理办法》第二章“设立、变更与终止”,对理财子公司的组织形式、命名规则、准入条件、审批程序等做出了明确的规定。除《管理办法》中所规定的设立理财子公司条件外,监管部门还会按照“成熟一家,批准一家”的原则,有序地批设理财公司,但是“成熟”的标准并没有给出明确、具体的要求。建议相关监管部门细化、公开设立指标和审核流程,加快理财子公司设立批筹速度,对符合条件的中小银行及时发放理财子公司牌照。

7、差异化的原则

银行理财与其他资管机构在中国有四大基本特点:一是银行理财是“银行的理财”,即银行是理财的“底色”、“标签”,而中国的银行信誉是最高的,投资者充满了信任,是“无风险”、“稳健”、“安全”的化身,对其产生的风险接受度低,同时银行的声誉风险非常大;二是大多数为普通投资者,银行理财单笔投资规模相对其他资管产品较小,投资者更为分散;三是银行理财投资者更为谨慎,对风险容忍度更低;四是投资经验少,对风险的实际感知不足,对产品的理解分析能力大多较差。因此建议监管政策应引导理财产品以投资者需求为导向,以确保投资者资产的保值与增值为目标。首先,监管部门应从政策层面明确并引导理财机构及银行理财从业者建立以投资者需求为中心，投资者利益至上的经营理念与从业基本道德要求,并通过制订相应政策,加强对投资者的保护;其次,监管部门应从监管思路、监管指标、舆论引导等方面入手,引导理财机构摒弃规模至上的思维,转而注重产品的收益;第三,监管部门应从政策层面鼓励理财机构的创新,从产品期限、资产配置、投资结构、收益分配方式等方面,满足投资者不同层次的需求;第四,监管部门应从政策层面引导理财机构严控风险、平抑波动,给投资者带来更好的持有体验;第五,监管部门应从政策层面要求理财机构做好投资者教育工作,帮助投资者建立正确的投资理念与投资思维;第六监管部门应鼓励理财机构发展投资（理财）顾问业务,引导银行从产品销售向投资顾问进行转型。

二、不断调整完善银行理财的具体政策

（一）建议对理财子公司及银行理财业务实施分类持牌监管，避免理财子公司业务范围大而全。

目前《商业银行理财子公司管理办法》中对银行理财业务实行统一管理,即取得理财子公司牌照的机构可以从事《商业银行理财业务监督管理办法》中所规定的理财业务所有范畴。然而银行理财业务不同业务类型、不同投资方向、不同产品对银行及从业人员的禀赋、经验、能力都不相同,因此建议相关监管部门在满足《商业银行理财子公司管理办法》中理财子公司设立条件的前提下,根据银行不同实际情况,规定其相应的业务范围与业务类型,实施分类持牌管理。一方面有利于让更多的银行机构参与到理财市场中,扩大理财市场主体;另一方面有利于银行发挥自身所长,实现理财业务的专业化与特色化发展;第三,有利于对不同类型理财机构及不同业务进行精细化监管,提高监管效率。

一是，根据理财业务的不同类型进行持牌管理。《商业银行理财业务监督管理办法》规定,银行理财从业务种类上可以分两类,一是理财产品发行业务,二是理财顾问业务。目前监管政策多集中在理财产品发行与投资等业务上,理财顾问业务尚未正式开展。从国外发展经验来看,美国在1940年即颁布《投资顾问法》明确了投资顾问业务;1975年颁布《证券交易修订法案》实行佣金协商制度,全面向买方投顾转型;截至2021年末,美国投资顾问机构数量已经有14806家,投顾从业人员高达93万人;从国内其他资管行业来看,自证监会2011年试行证券投资顾问业务以来截至2022年3月,证券投顾从业人数突破7万人,反超证券经纪从业人数;2019年开始试点基金投资顾问业务,已取得基金投顾资格的机构已超过60家。银保监会关于民生理财和贝莱德建信理财有限责任公司的开业批复中就业务范围再次明确了“理财顾问与咨询服务”,但还未建章立制。建议相关监管部门可根据银行实际情况,将理财发行与理财顾问业务实施分类持牌管理。

二是，根据理财产品的类型进行持牌管理。《商业银行理财业务监督管理办法》中根据投资性质不同,把理财产品分为固收类、权益类、混合类、商品及衍生品类四种类型,四种类型理财产品的设计、投资、风险及风控所需的理念、方法也各有不同，能力需求也不同。如果为追求大而全的产品体系,批一块牌照即可全面开展业务,可能导致银行过于激进容易产生大范围投资风险。如2022年第一季度,股市出现大幅回调时,银行理财产品中权益类产品回调明显,且对固收含权类的“固收+”产品也造成了较大的影响,对年轻的银行理财市场造成了较大的冲击,也对投资者带来了较大损失,还对银行的信誉产产生了很大的不良影响。建议监管部门根据实际情况,对开展理财发行业务的银行机构按产品特点实施分类管理,银行特别是中小银行理财业务先从固收类产品的设计、发行、投资开始,积累权益类资产、商品及衍生品投资的经验,再对有一定投资能力和投资经验的理财机构开放权益类产品、商品及衍生品类产品的发行资质。

三是对理财子公司及开展理财业务的银行机构进行动态监管。首先要建立理财机构评价体系,定期对理财机构进行业务能力的评价;其次建立完善理财市场的准入与退出机制,除了对符合条件的理财公司进行准入外,还要对能力不足、经营状况不佳的理财机构制订市场退出机制;还应根据理财机构能力与经验,合理、动态调整其展业范围;要尽快推动落实《理财业务监督管理办法》中的产品审计制度,并把审计结果作为评价和监管的重要依据;另外建议建立理财业务试办制度,确定试试办期(原则上三年),然后进行第三方评价,提出意见、建议,供监管决策是否可以继续开办;同时也要提高监管机构和人员对理财业务的监管能力。

只有开展动态监管才能够及时掌握理财市场、理财机构的运作情况,把握理财市场变化;才能够对影响理财市场的极端事件进行提前预警与管理,维持理财市场秩序;才能够从市场中甄别理财机构真实的资管能力与特点,使理财机构能力与业务范围相匹配,从而促进理财市场的高质量发展。

（二）建议明确理财子公司设立的指标与标准

按照“成熟一家,批准一家”的原则,建立“成熟”的标准体系并给出明确、具体的要求。建议监管部门从机构整体情况、理财业务经验、投资能力、管理能力、投资者教育开展情况几个方面细化并明确理财子公司设立的指标与标准。

1.机构整体情况考察维度

理财子公司脱胎于母行资产管理部，因此批设理财子公司应充分考虑母行机构整体情况，不但要考量母行公司治理情况，还要考虑母行的客户基础。建议从总行监管评级、银行客户总量、存款规模、总行风控体系、受处罚情况等方面综合考虑。

2.理财业务考察维度

主要考察银行在理财业务开展过程中的经验的丰富性与能力的强弱,看是否能胜任开展全品种或某一类品种的业务能力,建议从开展理财业务的时间、净值化完成时间、理财产品体系结构、理财产品净值表现、产品登记准确程度、信息披露情况及产品审计结果等方面进行全面、综合的考察。

3.人力资源角度

具备充足的、人力资质与业务资格相匹配的研究、投资、估值、风险管理等理财重要业务岗位的合格从业人员。不但要关注专业人员的数量，还要考虑相关岗位从业人员业务资质证明、工作经验、年龄梯次配置等。

4.相关投资能力角度

银行理财业务大多是从同业资金拆解、交易和债券自营投资开始,这也是银行人员金融市场学习、锻炼、提升投资能力的主要场景,尤其是评价中小银行的理财能力,显得更为重要。建议从同业资金交易能力、债券投资能力等方面考察。

5.投资者教育开展状况

《资管新规》发布并落地以来,银行理财开始进行全面的净值化转型,然而投资者对银行理财净值化接受程度不高,对银行理财业务的风险不够明确,因此对投资者开展投资者教育工作不但是对投资者的一种保护,让投资者清楚了解理财产品的风险,并自主作出投资决策;另一方面也是防范银行发生声誉风险的必要手段,更是理财机构和人员的责任和义务。建议将投资者教育工作的开展情况列入考察项目。如可考察银行是否具备完善的投教体系、投教产品的丰富性、多样性、投教活动开展的频次、效果等。

6.理财业务管理

银行应建立合理、有效、清晰的理财产品投资管理体系,前、中、后台相互分离、职责明确、有效制衡；具有完善的风险管理体系,实现对理财业务风险的全面有效管控;建立长远合理的信息系统战略规划,业务流程自动化水平和数字化风控能力较强,具备适应理财业务发展的信息系统。

在以上内部维度评价的同时,还要对区域经济金融情况进行评估,在区域金融资源均衡配置的大原则下,合理布局理财子公司。

（三）建议建立理财子公司设立的第三方评估制度

第三方评估制度是国家普遍推行的一项决策制度，不但有利于解决差异监管问题，而且能够充分发挥社会力量的专业优势,客观、公正、准确地对各家银行理财业务进行专业评估,作为监管部门决策参考，同时能够强化理财公司事中事后监督,助力理财市场高质量发展。

建议在建立第三方评估制度的同时，要把好第三方评估机构的准入和管理关，确保第三方评估机构有专业人才、专业技术、专业系统、专业流程，全面、客观、公开、公正的对银行理财能力进行评价。

（四）建议完善理财事业部组织形式的管理

《商业银行理财业务监督管理办法》第十四条明确规定“商业银行应当通过具有独立法人地位的子公司开展理财业务。暂不具备条件的,商业银行总行应当设立理财业务专营部门,对理财业务实行集中统一经营管理”。专营事业部制是监管部门明确发文同意的一种组织形式,也是银行业专营机制的一种新形式,在大多数大中型银行均有事业部制的成功实践经验,更是今后中小银行理财业务长期存在、不断规范且有利于业务发展的一种可行的组织形式。

一是在实际监管过程中,要允许和鼓励中小银行以专营事业部制继续开展理财业务并不断积累理财业务经验,当各项指标达到理财子公司设立标准后再以理财子公司形式开展理财业务。二是要明确专营事业部制是未成立理财子公司的中小银行开展理财业务的唯一组织形式,其他部门不得开展理财业务。三是要建立健全理财专营事业部的各项管理制度，将理财业务全面纳入监管。

（五）建议建立有特色的的监管政策

1.设立专项资本金管理制度

设立理财子公司后,由于理财子公司具备独立法人资格,因此能够实现理财业务风险与母行的隔离,防止了理财风险向银行的传导。对于未成立理财子公司,理财业务部属于总行的一个部门,风险核算、风险计提等均由总行进行统筹管理,理财业务风险仍会体现在银行整体风险核算中,即理财业务风险仍会向表内传导。因此建议对仍以总行专营部门进行理财业务经营管理的银行实行理财业务专项资本金管理制度。

2.建立健全多层次投诉处理机制

银行理财业务的本质是代客理财,及时、有效地处理投资者投诉及意见反馈,有助于提高理财机构的服务质量。

3.建立理财产品评价机制

参考公募基金评价管理制度,建立理财产品评价机制。由监管部门明确从事理财产品评价机构的基本要求、理财产品评价的原则、评价的基本要求、评价发布的频率等。

（六）建议完善理财产品信息披露机制

由于监管部门未对理财产品的信息披露作出具体的规定,因此各理财产品信息披露频率、内容、标准均各不相同,因此建议参考公募基金,对理财产品信息披露的基本要素、披露格式、不同类型理财产品的披露时间、披露途径、相关文件等作出明确的规定。

（七）明确资产管理、投资顾问、私人银行等金融业务的本质属性和监管要求

自2018年正式颁布《资管新规》以来,首次明确了资产管理是一种金融业务且对业务性质、特点、类别等进行了规范。然而在资管新规之前,银行开展的私人银行等业务与其关系、差异,监管要求的不清晰。既然是一种金融业务,必须进行准确的界定,这是开展监管的前提。

1.明确资产管理、投资顾问、私人银行或财富管理机构的金融属性、业务本质、业务内涵和相互关系;

2.建立健全符合业务本身特点的监管政策;

3.大力发展普惠理财业务,促进人民财产性收入的稳定增长。

（八）完善统一的资管行业财税等政策

一是要实行统一的资管产品税收政策，包括统一资管产品增值税纳税标准、资管机构所得税征收标准、投资者所得税征收标准以及印花税征收标准等；二是优化会计准则，优化对产品及资产的估值方法，使资管产品净值真正能够反映其投资资产的价值；三是比照农村金融的优惠政策,对市级以下机构、投资者给予相应的优惠。