财政增量政策“靴子”半落地，力度如何、影响几何？

股市调整之际，备受市场期待的财政增量政策逐步清晰。

10月12日，财政部部长蓝佛安在国新办发布会上宣布了近期将推出的四大财政增量政策：

一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，大力支持地方化解债务风险；

发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升银行抵御风险和信贷投放能力；

叠加运用地方政府专项债券等工具，支持推动房地产市场止跌回稳；

加大对重点群体的支持保障力度，提升整体消费能力。

“逆周期调节绝不仅仅是以上的四点，这四点是目前已经进入决策程序的政策，我们还有其他政策工具也正在研究中。比如中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。”蓝佛安补充说。

多位财税专家告诉第一财经，此次财政部宣布的财政增量政策完全符合市场合理预期，力度较大，而财长“中央财政有较大举债空间”等表述，更是给了市场更大想象空间，尽管由于增发债务额度需要经过全国人大常委会批准，不能在当前给出具体数字，但预计将在10月下旬全国人大常委会会议披露增加债务相关数据。财政部发布会透露出一个重要信号是，对于市场担忧的地方债务问题、基层财政困难问题等，中央财政完全有能力、有空间予以解决。

那么下一步究竟增加多大规模债务限额来置换隐性债务？置换形式和影响将会如何？会否增加赤字加大举债？

万亿级化债大招将出

无疑，此次财政部发布的增量政策中，最受人关注、短期影响最大的是支持地方化解债务风险。当前地方化债压力较大，一些地方还本付息金额较大，叠加近年来财政收入增长乏力而刚性支出不减，化债压力甚至传导至“保基本民生、保工资、保运转”，并影响一些政府投资。

蓝佛安介绍，防范化解地方政府债务风险是事关发展和安全、事关财政可持续发展的重大问题。2024年以来，经履行相关程序，财政部已经安排了1.2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。为了缓解地方政府的化债压力，除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务外，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险，相关政策待履行法定程序后再向社会作详尽说明。

蓝佛安强调，这项即将实施的政策，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施，这无疑是一场政策及时雨，将大大减轻地方化债压力，可以腾出更多的资源发展经济，提振经营主体信心，巩固基层“三保”。

中国社会科学院财税研究中心主任杨志勇告诉第一财经，总体看财政增量政策符合预期。必要的政策力度才能更好地发挥财政政策逆向调节作用。从发布会的信息来看，财政政策完全可以期待，虽然由于法律程序的原因，部分数据没有提供，但是发布会已经说了增加较大规模债务额度，市场和社会完全可以有合理的预期。而地方化解债务风险，首先要地方积极努力，同时，根据实际情况，中央助力，形成合力，在发展中解决问题。

“一些市场人士比较担忧地方债务风险问题，而这场发布会明确将推出近年来支持化债力度最大的一项措施等，其实就是向市场释放一个非常清晰的重大信号，即中央财政完全有能力有空间来推动解决地方债务等问题。”中央财经大学公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉第一财经。

不少市场人士十分关心即将出台的较大规模债务限额究竟有多大，以及如何置换隐性债务。

从近几年推出的化债额度来看，最大的一次是2023年，当时中央要求出台实施一揽子化债方案来有效防范化解地方债务风险，当年财政部安排了超过2.2万亿元地方政府债券额度，支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款，地方政府债务风险得到了整体缓解。

财政部数据显示，截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%，债务风险可控。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，部分地方政府靠自身手段来说，已经难以化解隐性债务，因此财政部此次增加债务限额，通过政府债券形式来置换隐性债务，减少地方政府融资平台债务，降低潜在的违约风险和区域性财政金融风险。“按照有关机构测算的到期隐性债务规模，可能需要增加2万亿元左右债务限额”。

渣打银行大中华及北亚首席经济学家丁爽告诉第一财经，此次财政增量政策中，支持地方化债政策力度超过市场预期。由于财政部明确一次性增加债务限额是近年来化债力度最大一项政策，预计这一额度将超过2023年的2.2万亿元，至少也不会低于1万亿元。

财达证券副总经理胡恒松告诉第一财经，按照机构测算，结合化债进展，当前剩余隐性债务余额预计不低于10万亿元，而此次财政部强调增加较大额度化债，预计规模应该有几万亿元。

事实上，早在2015年至2018年，中国共发行12多万亿元政府债券来置换非政府债券形式的政府债务，大大降低了地方政府债务利息负担，有效缓解了偿债压力。接受采访的多位专家预计，从这一轮周期性化债额度来看，未来几年隐性债务置换额度规模预计更大，甚至可能与上一轮置换债券额度相近。

乔宝云表示，这一轮隐性债务置换跟上述2015年启动的12万亿级置换债券类似，目的就是将不在政府预算之内的隐性债务透明化，通过政府债券置换实现隐性债务纳入预算之中，使得此前的隐性债务透明化，并延长债务期限降低利息负担，并入预算管理也更加规范，有利于防范债务风险。

当然，由于此次财政部发布会中，并未明确用于置换地方隐性债务的增加债务限额，是增加地方债务限额，还是增加中央债务限额，因此专家们看法不一。多数专家仍预计是延续以往的增加地方债务限额来置换地方隐性债务，实质上延长地方债务期限，降低地方债务利息负担，但债务主体依然是地方政府。不过也有不同观点。

中国人民大学财税研究所执行所长吕冰洋告诉第一财经，对即将增加的较大规模额度化债的形式，不太可能是增加地方再融资债券额度和地方新增专项债额度，这两种形式不能真正降低地方债务负担，甚至可能会造成新债。而国债一般不指定用途，化解地方债务需要专款专用，因此极有可能是以增加特别国债额度形式化债。

“需要注意的是，当前化解债务风险是短期举措，仍需要注重防范地方债务风险的长效机制的建设，确保债务高风险省份和市县既真正压降债务又能稳定发展。”吕冰洋说。

最终增加化债额度及形式，仍有待官方后续披露具体信息，而10月下旬的全国人大常委会会议则是第一个重要观察窗口。而此次财政部加力支持地方化债影响可以预见。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，增加债务限额置换地方政府存量隐性债务，对财政经济有重大的意义。债务置换实现了部分隐性债务显性化，债务更加公开透明。而以利率更低、周期更长的政府债券置换举债成本高、周期短的隐性债务，以时间换空间，因此债务置换的过程也是降低风险的过程，体现了化债的本质是化解风险。

罗志恒认为，债务置换减轻了地方政府化债的压力，地方政府能腾出更多的财力和精力用于发展经济和提供公共服务。债务置换有利于地方政府更好落实减税降费，部分地区“乱罚款乱收费”等现象将明显缓解乃至杜绝，有利于改善营商环境。

是否增加赤字仍有待观察

相比于增加政府债务限额支持化债仍有待明确，此次财政部在发布会上已经透露一项重大补充财力的举措。

蓝佛安在会上介绍，中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务和消化政府拖欠企业账款。

丁爽告诉记者，由于地方政府债务余额距离限额仍有1.5万亿元结存限额空间，此次财政部动用了其中4000亿元来补充地方综合财力，大概率是动用了地方政府一般债券限额空间，而这由于在全国人大批准的限额内，因此无须人大审批。但此举相当于增加地方财政4000亿元财力。未来中央财政是否会增加财政赤字，增发国债，目前发布会并没有十分明确说法，有待观察。

上述四项增量举措中，增加债务限额支持地方化债，只是调整债务限额，并不增加财政赤字。而增发特别国债支持补充国有大型商业银行补充核心一级资本，增发特别国债也不计入赤字。不过财政部也同时表示，其他增量政策工具也在研究中，包括中央财政有赤字提升空间等。

另外，蓝佛安在上述会上表示，预计全国一般公共预算收入增速不及预期。大家比较关注今年是否可以实现预算目标，在这里我可以负责任地告诉大家，中国财政有足够的韧劲，通过采取综合性措施，可以实现收支平衡，完成全年预算目标，请大家放心！

财政部数据显示，今年前8个月全国一般公共预算收入约14.8万亿元，同比下降2.6%。全国一般公共预算支出17.4万亿元，同比增长1.5%。这低于年初全年一般公共预算收入（3.3%）和支出（4%）增速预期。

乔宝云表示，今年经济增速放缓，财政收入低于预期，但最终要实现收支平衡，无非是通过资产盘活处置等方式增加一部分收入，通过政府过紧日子等削减一部分支出，而收支缺口部分如果高于年初预算，则通过扩大赤字增发债务来解决。总体来看中国财政腾挪空间比较大，完全能做到收支平衡。

丁爽分析，财长表态今年能完成全年预算目标，应该是指可以完全全国一般公共预算支出预算规模（约28.6万亿元），而在收入不能实现预期目标之下，实现收支平衡，一种可能性是通过增加其他额外收入来实现，另一种则是增加财政赤字，增发国债。而是否会增加赤字增发国债，仍有待观察。

从过往经验看，财政增加收入手段以达到收支平衡的工具较多，比如可以通过动用预算稳定调节基金；增加国企、特定国有金融机构、专营机构利润；加大盘活存量资源资产增收；清理收回结转结余资金；调度库款等。

而专家普遍认为，10月份全国人大常委会会议将是观察是否会增加财政赤字的重要窗口。