一揽子生育支持和激励机制将落地

生育友好型社会的建设是一个复杂的系统工程

文｜《财经》记者王丽娜

编辑｜苏琦

10月28日，国务院办公厅印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》（下称《若干措施》），要求完善生育支持政策体系和激励机制，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，有效降低生育、养育、教育成本，营造全社会尊重生育、支持生育的良好氛围。

《若干措施》提出一揽子生育支持措施，包括强化生育服务支持，加强育幼服务体系建设，强化教育、住房、就业等支持措施，及营造生育友好社会氛围。

当前，中国人口发展面临“老龄化”与“少子化”的双重压力。根据国家统计局公布的数据，2023年全年出生人口902万人，人口出生率为6.39‰；死亡人口1110万人，人口死亡率为7.87‰；人口自然增长率为-1.48‰。这是中国人口连续两年负增长。

另外，根据第七次全国人口普查结果，2020年中国育龄妇女总和生育率为1.3，已处于较低水平。国际上通常认为总和生育率1.5左右是一条“高度敏感警戒线”，一旦降至1.5以下，就有跌入“低生育率陷阱”的可能。

10月28日，《若干措施》发布后，国家卫生健康委员会官方网站发布《若干措施》问答（下称“问答”）。问答表示，近年来，随着经济社会发展和人口年龄结构变化，我国总体上已由人口增量发展转向减量发展阶段，人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等明显的趋势性特征，推进中国式现代化面临新的人口环境和条件。按照党中央、国务院部署要求，国家卫生健康委、国家发展改革委等部门深入研究，借鉴国际经验，总结国内做法，广泛听取意见，凝聚各方共识，形成了《若干措施》。

生育支持政策的“加强版”

《若干措施》旨在健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，有效降低生育、养育、教育成本。从“强化生育服务支持”“加强育幼服务体系建设”“强化教育、住房、就业等支持措施”“营造生育友好社会氛围”等方面提出一揽子生育支持措施。同时，《若干措施》对组织实施提出要求，要求各地区、各有关部门增强做好新时代人口工作的责任感和使命感，细化实化优化具体措施，落实政府、用人单位、个人等多方责任，确保生育支持各项任务落到实处、取得实效。

中国人民大学人口与发展研究中心副主任宋健教授对《财经》表示，《若干措施》是近几年来关于生育支持政策和激励机制的“加强版”。

宋健进一步解释称，近几年来中央高度重视人口问题，逐步完善生育支持政策。2021年，《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出，进一步适应人口形势新变化和推动高质量发展新要求，实施三孩生育政策及配套支持措施。2022年，国家卫生健康委等17部门联合印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，推出20项具体措施落实生育支持政策。2023年中共二十大报告提出，优化人口发展战略，建立生育支持政策体系。2024年7月，中共二十届三中全会作出《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，提出健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，促进人口高质量发展。完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会。“二十届三中全会不只提到完善生育支持政策体系，还提出完善激励机制。因此，《若干措施》也是进一步贯彻和落实中共二十届三中全会的精神。”

《若干措施》就强化生育服务支持，加强育幼服务体系建设，强化教育、住房、就业等支持措施，营造生育友好社会氛围等方面，提出一揽子生育支持措施。对此，宋健表示，这次的《若干措施》将生育支持措施集中在经济支持、服务支持、时间支持、文化支持四个方面，“总体上更加细致、具体。按照生命历程的视角，政策的基本逻辑是建立覆盖全生命周期的生育支持服务体系，从生育到育幼，再到教育、住房、就业等支持措施，以及生育友好社会氛围的构建”。

中国人口学会副会长、西南财经大学社会发展研究院杨成钢教授对《财经》表示，《若干措施》出台回应了全社会高度关切的问题，生育支持政策牵涉到千家万户，具有非常重要的现实意义。结合当前中国人口发展的新形势，人口出现负增长的变化趋势，和经济社会发展规划这些因素看，《若干措施》的出台就更具意义。

《若干措施》一出台，杨成钢第一时间阅读。杨成钢认为，与以往的生育支持政策相比，《若干措施》全面具体，从生到育和养，再到儿童教育和家庭的住房支持、生育女性的职工权益保障等，作出了全面具体部署。《若干措施》既有比较实的保障性措施，又有软性文化的支持，比如，《若干措施》关注并提出营造生育友好社会氛围。

杨成钢强调，生育支持政策是一个系统工程，特别需要注重系统性、整体性、协同性的顶层设计，“这次，我们欣喜地看到，《若干措施》就是这样一个全面系统性的顶层设计，关注并回应目前生育问题中的痛点和难点”。

扩大生育保险覆盖面，符合条件的儿童用药纳入医保

《若干措施》提出，增强生育保险保障功能。强化生育保险对参保女职工生育医疗费用、生育津贴待遇等保障作用。指导有条件的地方将参加职工基本医疗保险的灵活就业人员、农民工、新就业形态人员纳入生育保险。做好未就业人员生育医疗费用待遇保障。研究完善生育保险制度，进一步强化生育支持保障功能。建立生育补贴等制度。制定生育补贴制度实施方案和管理规范，指导地方做好政策衔接，积极稳妥抓好落实。

对此，宋健分析指出，此前，在生育保险层面，不仅存在一些地区差异，实际上也存在就业性质不同所导致的人群待遇的差异。这也是2021年三孩政策实施以来，社会上反映较多的一个问题。这次则明确指出，指导有条件的地方将灵活就业人员、农民工、新就业形态人员纳入生育保险，“进一步扩大生育保险的覆盖面，实际上是进一步强化生育保险保障的功能”。

《若干措施》提到，完善生育休假制度。各地要完善生育休假政策，统筹多渠道资金，建立合理的成本共担机制，加大对生育休假落实情况的监督力度，保障法律法规规定的产假、生育奖励假、陪产假、育儿假等生育假期落实到位。

宋健解释称，自从2021年，《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》发布后，中国实施积极的生育支持措施。随后，多个省份密集修订各地的人口与计划生育条例，延长生育假，并逐步探索育儿假、护理假，但是能否在实践中落实到位，在有一些地方“是存疑的”。这次提出，加大对生育休假落实情况的监督力度，保障法律法规规定的生育假期落实到位，“进一步夯实生育休假制度，明确这些政策不能够只是纸上的文件，不能是空头支票”。

《若干措施》提出，提高儿童医疗服务水平。加快建设儿童友好医院，深入实施健康儿童行动提升计划。夯实基层儿童医疗保健服务网络，持续优化6岁以下儿童健康管理服务。鼓励儿童药品研发申报，不断丰富儿童适用药品的品种、剂型和规格。加强儿童医疗费用保障，及时将符合条件的儿童用药按程序纳入医保报销范围。

宋健表示，儿童就医问题给不少家长带来负担，其中之一是经济层面的负担。一些年轻人不敢生育，也是担心自己不会带，更担心孩子生病。此次《若干措施》提出提高儿童医疗服务水平，并特别强调将符合条件的儿童用药按程序纳入医保报销范围，将能缓解一些家庭的焦虑。

托幼一体服务，鼓励弹性办公

目前，3岁以下婴幼儿托育难题是很多育儿家庭的困扰。对此，杨成钢表示，当前中国家庭3岁以下儿童的托育服务需求迫切，但目前3岁以下儿童的托育服务发展不足。此前，3岁以下幼儿的托育和属于学前教育的幼儿园分开进行管理，属于不同的管理体制，并归属不同的管理主体，导致托幼衔接不畅。而市场化的托育机构又面临一些现实的问题，比如如何收费和运营可持续的考虑。

此次，《若干措施》提到，增加普惠托育服务供给。开展托育综合服务中心和公办托育服务网络建设。积极推行公建民营模式，支持社会力量参与提供普惠、多元、优质托育服务。大力发展社区嵌入式托育。科学规划托育服务体系，大力发展托幼一体服务，优化托育服务精准供给。杨成钢表示，《若干措施》积极回应3岁以下幼儿的托育难点，推进“托幼一体服务”，将打通幼儿托育和幼儿教育在体制机制上的堵点，实现婴幼儿托育和教育的有效融合。

当前，一些女性职工考虑到就业等因素，在生与不生之间反复考量。《若干措施》提出，强化职工权益保障。督促用人单位依法依规落实对女职工特别是孕产期、哺乳期女职工的特殊劳动保护。鼓励用人单位结合实际采取弹性上下班、居家办公等方式，营造家庭友好型工作环境。鼓励有条件的用人单位配建母婴设施、提供福利性托育服务、组织开展寒暑假期和课后儿童托管活动，积极帮助职工分担育儿压力。

杨成钢解释称，此次政策明确提出鼓励用人单位结合实际采取弹性上下班、居家办公等方式，平衡考虑企业的用工机制和女职工的就业保护，以保障女性职工的权益保障，正面回应女性职工的担心和育儿需求。

分析《若干措施》提到的一些具体措施，宋健同样认为，不少具体的政策，“都比较实”。宋健表示，鼓励用人单位结合实际采取弹性上下班、居家办公等方式，以及深入落实“双减”政策，支持中小学校积极开展课后服务和社会实践项目，有利于帮助家长和想生育人群平衡好就业与育儿，有利于破解对课后“三点半”的担忧。现实中，低龄学生的课后“三点半”难题，长期以来困扰不少职工，也是这些年家长普遍反映较多的问题之一。

营造生育友好环境

宋健注意到，在生育支持服务政策的四大方面，《若干措施》在其中的两方面都提到“友好”，其一是营造家庭友好型工作环境，其二是营造生育友好社会氛围。宋健解释称，生育支持措施，不仅集中在政策支持、经济补贴、就业支持，还包括文化氛围的支持，后者也同样重要。当前，就业、家庭、社会氛围中的一些生育不友好现象，也是影响一部分女性生育意愿的因素之一。《若干措施》及时关注并回应现实中的制约因素，并推动建设生育友好型社会。

《若干措施》提出，积极构建新型婚育文化。倡导尊重生育的社会价值，提倡适龄婚育、优生优育，鼓励夫妻共担育儿责任。大力倡导积极的婚恋观、生育观、家庭观。扎实推进婚俗改革和移风易俗，破除婚嫁大操大办、高额彩礼等陈规陋习，培育积极向上的婚俗文化。

杨成钢表示，《若干措施》关注到生育友好社会氛围的营造，并提出构建新型婚育文化，这也是近年来其在建言生育支持政策时多次提出的建议之一。杨成钢解释称，当前社会上存在一些消极的婚恋观和生育观，这让一些没有婚姻经验的年轻人在考虑是否走入婚姻、是否生育时，会有一些恐婚、恐育的情绪。当前实施人口高质量发展，加强人口和生育政策宣传解读，积极回应社会关切，引导积极的、乐观的婚恋观和生育观非常有必要。

高额彩礼现象，是近年来影响婚姻家庭和谐的因素，也是社会关注热点，中央有关部门相继出台政策遏制高额彩礼。杨成钢指出，高额彩礼现象，不仅在农村地区存在，在一些城市也存在，不少年轻人谈婚论嫁时遭遇铺张浪费的婚嫁习俗和高额彩礼等陈规陋习，这种不良的社会风气，亟须抑制和移风易俗，以培育积极向上的婚俗文化。

不婚和不育的现象，成为一些年轻人的生活方式。杨成钢进一步指出，全球总体生育率在下降，实际上这也是家庭领域发生的新变化，即社会学上所提出的概念 “第二次人口转变”。“第二次人口转变”的出现，受到婚姻文化、个人主义、家庭观念等多重因素的影响。其主要表现是未婚同居者增多，推迟初婚年龄，生育率下降，婚而不育现象增多。当前破解生育难题，有必要加强倡导积极的婚恋观、生育观、家庭观，加强家庭家教家风建设，推动形成社会主义家庭文明新风尚。